社会保险行政部门对受伤害职工首次申请工伤时间无法举证的，是否认定工伤申请未超出法定期限

　　[要点]

　　受伤害职工的证据证实其在工伤认定申请期限内向被告人社局提交工伤材料并领取工伤申请指南，被告人社局对其具体申请时间无法举证的，应认定受伤害职工在工伤认定期限内提交工伤申请，被告人社局对该申请应予以受理。

　　[案情]

　　原告：牛某

　　被告：淄博市周村区人力资源和社会保障局

　　牛某系山东某公司的职工。2012年2月29日19时25分，牛某驾驶二轮摩托车在上夜班途中与王某驾驶的教练车相撞，发生交通事故，经交警认定牛某不负事故责任。牛某在一年的工伤认定申请期限内，曾到被告周村区人社局提交工伤材料并提出申请工伤认定，周村区人社局认为牛某提交的申请材料不充分，向牛某发放书面的工伤申请指南，对其申请工伤应提交的证据和举证形式进行指导。牛某依照举证指南收集证据后，于2013年3月12日向周村区人社局申请工伤，并按照其要求填写工伤认定申请表。周村区人社局认为牛某受伤害的时间是2012年2月29日，而提出工伤申请的时间是2013年3月12日，超过一年的法定申请期限。依据《工伤保险条例》第十四条第(六)项之规定，周村区人社局作出《工伤认定申请不予受理通知书》，对牛某提出的工伤认定申请不予受理。

　　[审判]

　　法院经审理认为：依据《工伤保险条例》第五条第二款之规定，县级以上各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作，周村区人社局作为法定的工伤认定机关，对受伤害职工及其代理人的工伤申请情况应当建立完备的受理登记制度，周村区人社局对牛某首次提交工伤申请材料的具体时间未予登记备案，是导致对其首次申请时间不明确、不具体的主要原因。虽然牛某填写工伤认定申请表的时间是2013年3月12日，但牛某可以举证曾在此前到被告处申请过工伤认定，且能提供周村区人社局给其发放的工伤申请指南等证据材料，而周村区人社局亦认可牛某曾申请过工伤认定，因其未建立工伤申请登记制度，无法对具体申请时间进行举证，其应承担举证不能的相关责任，因此应认定牛某在法定的一年工伤申请期限内提交了工伤申请，其申请并未超出法定期限，周村区人社局对其工伤申请应予以受理

　　[评析]

　　围绕着本案的审理，产生的焦点问题就是原告是否在法定的工伤认定申请时限内提出了申请，其工伤认定申请是否超出了法定的一年工伤认定申请时限。对此，笔者认为应从以下四个方面进行分析。

　　第一，申请工伤认定的形式

　　《工伤保险条例》第十七条第二款规定，职工发生事故或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病之日起一年内，受伤害职工、近亲属可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请；第十八条规定，提出工伤认定申请应当提交下列材料：（一）工伤认定申请表；（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。同时规定，工伤认定申请人提供材料不完整的，社会保险行政部门应当一次性书面告知工伤认定申请人需要补正的全部材料。申请人按照书面告知要求补正材料的，社会保险行政部门应当受理。由此可见，受伤害职工及其近亲属提出工伤认定申请的时限是一年，《工伤保险条例》对申请工伤的形式未作强制要求，填写工伤认定申请表不是申请工伤认定的唯一形式和必须形式，申请工伤认定不以填写申请认定申请表和提供充分工伤证据来作为社会保险部门法定的申请材料形式。周村区人社局在庭审中陈述的其在工伤行政确认工作中的习惯做法是对申请工伤认定的当事人给予举证指导，要求提供较充足的证据材料，在证据材料充足时，要求当事人填写制式的工伤认定申请表。由此亦可以证实，原告虽未填写工伤认定申请表，但实质上已经向社会保险行政部门提出了工伤认定申请。

　　二、申请工伤产生的法律后果

　　受伤害职工或者其近亲属向社会保险行政部门申请工伤，是对其私权利受损向行政机关申请救济的形式，其应该产生公权力保护私权利的法律后果，不管行政相对人以何种形式申请，只要其申请公权力救济的意思表示到达行政机关，行政机关就应依法在程序上予以受理，至于是否符合救济的法定条件，则需要按照相应的法律法规进行审核。比如公民甲自觉受到不法侵害，拨打“110”报警，接警人员不管公民甲能否对自己受到何种侵害和侵害的程度以及侵害人员表述清楚，都应该在法律规定的合理期间内出警处理，至于接警后公民甲是否受到了不法侵害及不法侵害的程度等等则属于实体审查的内容，但公安部门对公民甲的报警则必须接到“有警必接”。同样的，社会保险行政部门对于受伤害职工申请工伤也是如此，其必须履行受理程序，然后再根据具体情况决定是否认定工伤。

　　三、行政机关相对于行政相对人应承担更多责任

　　行政机关是作出具体行政行为的行政主体，其相对于行政相对人而言，在行政活动中起决定性、支配性的作用，而行政相对人在大多数情况下则处于被管理的地位，在行政活动中起到服从、配合的作用。不管是从行政业务的熟悉程度上，还是行政信息量的掌握上，行政机关都处于绝对的优势地位，理应具有更高的法律水平和专业水平，因此在作出行政行为时，其应该比行政相对人承担更多的义务和责任。例如在申请工伤案件中，当受伤害职工申请工伤认定时，社会保险行政部门就应积极履行对受伤害职工申请工伤进行登记的职责、一次性告知其申请工伤需要的材料，并对其填写工伤认定申请表进行指导等等。本案中，被告周村区人社局陈述其在工伤行政确认工作中的习惯做法是对申请工伤认定的当事人给予举证指导，要求提供较充足的证据材料，在证据材料充足时，要求当事人填写制式的工伤认定申请表。其亦认可原告曾于2013年3月12日之前到被告处申请工伤认定，但因被告没有相应的较为完善的申请工伤登记制度，其对原告首次申请的时间无法进行举证，在该种情况下，因登记制度不完备导致原告首次申请时间无法查清的责任就应由行政机关承担，而不应由原告来承担。

　　四、立法本意是保护劳动者的合法权益

　　从《工伤保险条例》的具体规定来看，其立法目的就是为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救助和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险。同时因《工伤保险条例》属于劳动法的范畴，《劳动法》第一条“保护劳动者的合法权益”是劳动法的立法目的之一。同时《工伤认定办法》也在第一条规定了其立法目的是“为了维护劳动者的合法权益”，因此，社会保险行政部门在进行工伤认定时，应当遵照“保护劳动者的合法权益”的立法宗旨，将“向劳动者倾斜”作为受理和认定工伤的基本要求。法院在审理此类案件时，也应以此作为价值判断和利益衡量的基本依据，遵循劳动法优先保护劳动者的“劳动权本位”理念，作出相应的判决。具体到本案中，对非因受伤害职工过错而导致工伤认定申请期限不明时，法院应作出不利于社会保险行政部门的解释，认定受伤害职工在法定申请工伤时限内提出了工伤申请，作出撤销社会保险行政部门作出的不予受理工伤申请的决定，要求其在一定期限内对受伤害职工的工伤认定申请予以受理。